Sentencia A. 1273/22

Auto 1273/22

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto

 

 

Referencia: Expediente CJU-1173

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 3 de julio de 2015, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, “Sanitas EPS”) interpuso demanda mediante el medio de control de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES–,  en aras de obtener una indemnización de perjuicios, específicamente, el lucro cesante y el daño emergente causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 1322 solicitudes de recobros, correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios de Salud (en adelante, “PBS”), por un valor de $ 448.105.582,12^[1].

 

2.                 El 7 de abril de 2015, el Juzgado 38 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitirla a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad, al considerar que este asunto es “una controversia que hace parte del sistema de seguridad social integral”, en virtud del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que debe ser de conocimiento de “la justicia ordinaria laboral”[2].

 

3.                 El 21 de mayo de 2015, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia y remitió el asunto a los jueces civiles del circuito de la misma ciudad. En su criterio, el presente asunto no está relacionado con temas de seguridad social integral, toda vez que Sanitas EPS pretende realizar “el cobro de unas facturas cambiarias” regidas por la “ley comercial” y, en consecuencia, la competencia recae sobre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil[3].

 

4.                 El 22 de julio de 2015, el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá rechazó la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Tribunal Superior de Bogotá, al considerar que el “asunto versa sobre controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social”[4].

 

5.                 El 27 de enero de 2016, la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá declaró que el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá es el competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con la decisión del 11 de agosto de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la que se determinó que “las controversias judiciales que se desprenden por recobros fallidos son un tipo especial de litigio en materia de seguridad social. (…) Ello implica [su] inclusión (…) dentro de los supuestos del artículo 2.4 del CPT que le asignan competencia al juez laboral y de la seguridad social”[5].

 

6.                 El 7 de marzo de 2019, nuevamente el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto y ordenó el envío del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad, con fundamento en la decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en el auto del 12 de abril de 2018^[6], en la que señaló que las demandas relacionadas con las decisiones de “glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro constituyen un acto administrativo, particular y concreto, por lo que dicha discusión debe dirimirse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011”^[7].

 

7.                 El 11 de junio de 2019, el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones, por lo que procedió a remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que, a su juicio, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de los asuntos relativos a la seguridad social, conforme con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) y algunos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado[8].

 

8.                 El 4 de septiembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto y asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria. A su juicio, el asunto “no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos (…), único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, por lo que debe aplicarse “la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria” prevista en el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS[9].

 

9.                 El 15 de noviembre de 2019, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá declaró por tercera vez su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “Supersalud”), con fundamento en el literal f ) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007^[10], modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019^[11], en el que se dispuso que la “Superintendencia Nacional de Salud puede conocer, a prevención, (…) de los litigios atinentes a los recobros referidos”^[12].

 

10.            El 14 de mayo de 2020, la Supersalud declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones, por lo que procedió a remitir el expediente a la Corte Constitucional. A su juicio, la competencia excepcional asignada a dicha autoridad para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, no excluyen a las autoridades de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para igualmente conocer de esas mismas materias, ya que la competencia “es de carácter preventivo y no privativa o exclusiva”^[13].

 

11.            El 24 de junio 2022 la Presidencia de esta corporación repartió el expediente, y el día 28 del mismo mes y año lo remitió al despacho del magistrado sustanciador^[14].

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

12.            Sobre la cosa juzgada constitucional en los conflictos entre jurisdicciones. En el auto 1071 de 2021[15], esta corporación conoció de un conflicto de competencias entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, sobre un asunto en el que existía un pronunciamiento previo del Consejo Superior de la Judicatura, en relación con la competencia del juzgado laboral. La Corte concluyó que, en estos casos, se debe analizar si se estructuró la cosa juzgada, pues, de ser así, no puede plantearse un nuevo conflicto entre jurisdicciones. Para ello, es necesario que concurran los siguientes elementos:“(i) identidad de objeto, [lo que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi, [lo que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia [son] similares; [e] (iii) identidad de partes, [lo que] refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”. Si alguno de estos elementos no se encuentra acreditado, se concluye que se está ante un nuevo conflicto.

 

13.            Los conflictos entre la Superintendencia Nacional de Salud y los Jueces Laborales son controversias dentro de la Jurisdicción Ordinaria. En el auto 1008 de 2021^[16], esta corporación se declaró inhibida para conocer un conflicto suscitado entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y la Supersalud, en relación con una demanda instaurada por la empresa Casaval S.A. en contra de la Nueva EPS, para el reconocimiento y pago de una incapacidad que le fue otorgada a uno de sus trabajadores. En criterio de la Corte, a pesar de que la Supersalud es una autoridad administrativa, en ciertos casos le han sido otorgadas funciones jurisdiccionales asimilables a las que son desempeñadas por los jueces de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

 

14.            En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que (i) la Ley 1122 de 2007^[17] establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Supersalud es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y que, adicionalmente, (ii) cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros) (…) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”^[18].

 

15.            En consecuencia, la norma aplicable para dirimir este tipo de controversias es el inciso 5° del artículo 139 del Código General del Proceso, según el cual: “cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”^[19]. En este sentido, dado que la Supersalud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los tribunales superiores del distrito judicial los competentes para conocer de estas controversias.

 

16.            Caso concreto. En primer lugar, la Sala advierte que en el asunto objeto de revisión existe una decisión del 4 de septiembre de 2019, en el que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó el conocimiento de la presente demanda al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá. Sin embargo, no se acreditaron los elementos para que se configure la cosa juzgada, pues pese a que (i) existe identidad de objeto, toda vez que el tema que se discute es el conocimiento de la demanda interpuesta por Sanitas EPS en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES–, en aras de obtener una indemnización de perjuicios causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 1322 solicitudes de recobros, (ii) no se acredita una identidad de partes, puesto que el conflicto entre jurisdicciones resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura se suscitó entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 59 Administrativo de la misma ciudad. Por lo demás, (iii) tampoco se verifica la identidad de causa petendi, ya que en esa oportunidad se estudiaron normas de competencia respecto del CPTSS y del CPACA, mientras que, en el presente caso, se discute la competencia derivada de la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

17.            De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena encuentra que no se configura cosa juzgada respecto de la decisión del 4 de septiembre de 2019 del del Consejo Superior de la Judicatura y que, además, carece de competencia para resolver la controversia suscitada entre la Supersalud y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, comoquiera que la citada autoridad administrativa desplaza a los jueces laborales del circuito, en los casos en que ejerce funciones jurisdiccionales, razón por la cual la definición del conflicto planteado le corresponde funcionalmente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

 

18.            En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y lo remitirá a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que resuelva el conflicto de competencia previamente reseñado.

 

19.            Finalmente, esta corporación hace un llamado de atención al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá sobre las circunstancias que rodean el presente asunto y su renuencia a darle trámite, puesto que, desde el 3 de julio de 2015, día en que se instauró la demanda, han pasado más de 7 años sin que siquiera exista decisión de primera instancia. Por lo anterior, conviene recordar que a partir de una “interpretación sistemática de los componentes de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”, se concluye que toda persona tiene derecho: “(i) a poner en funcionamiento el aparato judicial; (ii) a obtener una respuesta oportuna frente a las pretensiones que se hayan formulado; y (iii) a que no se incurran en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones judiciales”^[20].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia por falta de competencia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1173 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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